Опыт обеспечения свободы массовой

информации и регулирования деятельности

прессы в ФРГ

            Уже дважды члены Судебной палаты имели возможность, в рамках реализации Программы сотрудничества России с Советом Европы, познакомиться с опытом обеспечения свободы массовой информации и регулирования деятельности прессы в странах-членах Совета Европы.

            В сентябре 1996 г. такого рода опыт изучался Председателем Судебной палаты, профессором А.Б.Венгеровым в Великобритании. В июне 1997 г. с особенностями континентального европейского права СМИ на примере ФРГ знакомился я.

            Программа поездки в Германию была подготовлена отделом СМИ Директората по правам человека Совета Европы в Страсбурге. В ходе посещения трех городов - Бонна, Кельна и Дюссельдорфа - она предоставляла хорошую возможность краткого, но насыщенного знакомства с работой основных структур, составляющих германскую систему обеспечения свободы массовой информации и ее регулирования. В частности, за пять дней командировки, мне удалось познакомиться с деятельностью Союза журналистов Германии (DJV), Немецкого Союза издателей газет (BDG), Немецкого Совета по прессе (Deutscher Presserat), Западно-немецкого публично-правового телевидения и радио (WDR), Западно-немецкой сети независимых радиовещателей (Объединяет 41 локальную радиостанцию - NRW), Земельного ведомства по частному телерадиовещанию земли Северный Рейн-Вестфалия (LfR). Кроме того, состоялись обстоятельные беседы с генеральным директором Европейского института СМИ профессором Б.-П.Ланге, а также экс-председателем Федерального конституционного суда ФРГ профессором Е.Бенда.

I. Правовая база деятельности СМИ в ФРГ

            Правовое регулирование деятельности СМИ в ФРГ осуществляется на основе Конституции; решений Федерального Конституционного Суда и конституционных судов земель;  норм международного права; законов федеральных земель о печати и телерадиовещании; межземельных государственных договоров по правовым основам деятельности электронной прессы.

 Конституционные положения

            Конституционную основу системы правового регулирования деятельности СМИ в ФРГ составляют следующие положения ст.5 Основного закона Германии:

            Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение, будь то устно, письменно или визуально, и беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Гарантируется свобода печати и свобода распространения информации посредством  радио и кино. Цензура не осуществляется.

            Эти права ограничиваются предписаниями общих законов, законодательными мерами защиты молодежи и правом личности на защиту своего достоинства.

            Тем самым, на конституционно-правовом уровне в германском праве закреплена общепризнанная модель правового регулирования деятельности СМИ в демократическом обществе - свобода СМИ, ограниченная законом. По этой же принципиальной схеме построена конструкция ст.29 Конституции Российской Федерации и ст.10 Европейской конвенции о правах человека.

 Роль судов

            Главным гарантом основных прав граждан, закрепленных в Конституции ФРГ является Федеральный Конституционный Суд (далее - ФКС), имеющий полномочие объявлять не действующими любые законы, входящие в противоречие с этими правами. За время своего существования ФКС рассмотрел более сотни дел, относящихся к свободе печати, свободе массовой информации, возбужденных по ходатайствам как граждан ФРГ, так и непосредственно заинтересованными СМИ. Эти решения ФКС имеют силу прецедента и играют серьезную правоустанавливающую роль в системе правового регулирования деятельности СМИ в ФРГ. Определенные составы правонарушений в сфере СМИ рассматриваются в судах общей юрисдикции. Например, предусмотренные статьями 131 и 184 УК
ФРГ - унижение достоинства человека и распространение порнографии).

Статус международных договоров по правам человека

            В федеральном законодательстве ФРГ, принятые на себя Германией соответствующие международные обязательства, наделены статусом федерального закона. Это касается как положений ст.10 Европейской конвенции по правам человека, ратифицированный ФРГ в 1952 г., так и ст.19 Международного пакта по гражданским и политическим правам, ратифицированного ФРГ в 1973 г. Нарушение требований этих международно-правовых норм квалифицируется ФКС как нарушение ст.5 Конституции ФРГ и влечет соответствующие юридические последствия.

 Действующее законодательство

            Собственно законодательное регулирование деятельности СМИ в ФРГ, согласно конституционно закрепленному распределению компетенций, по преимуществу, прерогатива парламентов (ландтагов) земель. Хотя в Конституции ФРГ  существует оговорка, что федерация может принимать определенные рамочные предписания, касающиеся деятельности прессы, но фактически федеральные органы государственной власти ФРГ еще ни разу этой возможностью не воспользовались. Вместе с тем,  ландтаги всех 16-ти земель ФРГ в разное время (с 1949 г. по 1993 г.) приняли специальные законы о прессе - Pressegesetze. Различаясь друг от друга весьма незначительно они включают в себя около тридцати статей, регламентирующих различные аспекты свободного, но ответственного режима деятельности  печатной прессы на территории Германии. Что касается прессы электронной, то следует учитывать то обстоятельство, что именно федеральные земли обладают компетенцией в вопросах организации работы радио и ТВ. В стране функционирует рабочее содружество 11-ти общественно-правовых телерадиокампаний - АRD: 8 из них функционируют на правовой базе земельных законов о радио и ТВ - Rungfunkgesetze, а три - на основе межземельных соглашений. Так, например, федеральные земли Нижняя Саксония, Шлезвиг-Гольштейн, Мекленбург-Передняя Померания и Гамбург заключили между собой государственный договор о создании Северо-германского радио и ТВ - NRD. Кроме того, существует еще одно общенациональное телеобъединение - ZDF - второе немецкое телевидение. Основной правовой базой      деятельности телерадиовещателей в ФРГ (включая и частных) является Государственный Договор о радио- и телевещании в объединенной Германии от 31 августа 1991 г. в редакции от 26 июня 1994 г., подписанный властями всех федеральных земель объединенной Германии.

            В этом же ряду следует учитывать и наличие в ФРГ специального Закона о распространении печатных изданий, опасных для детей и подростков (молодежи), а также Закона о защите молодежи в общественных местах.

II. Контролирующие инстанции

            Соблюдение требований действующего законодательства, иных нормативно-правовых установлений регулирующих деятельность прессы в Германии, осуществляется на основе двух основных принципов:

            -   специализации контрольной деятельности;

            - разумного сочетания регулирования и саморегулирования
                деятельности прессы.

 Специализация

            Она выражается, прежде всего, в наличии специализированного контроля за печатной прессой и прессой электронной. Основной структурой осуществляющей контролирующее воздействие на печатную прессу в Германии является немецкий Совет по прессе - Presserat. Контролирующее воздействие в прессе электронной, в свою очередь, разделяется на контроль за телерадиопродукцией общественно-правового телевидения и радио и контроль за деятельностью частных телерадиовещателей.

            В первом случае контроль “встроен” в структуру управления общественно-правовой телерадиокампании: Совет - правление - интендант (администратор). Основную контролирующую функцию при этом несет именно Совет телерадиокампании. Члены Совета должны представлять интересы общества и от его имени направлять информационную политику данной общественно-правовой телерадиокампании. Члены Совета либо избираются земельными парламентами либо прямо назначаются различными партиями, религиозными общинами, различными общественными и культурными организациями.

            Контроль за частным телерадиовещанием (появившемся в ФРГ лишь в середине 80-х годов) осуществляется специализированными земельными ведомствами, являющимися для частных телерадиовещателей одновременно и лицензирующими (выдающими лицензии на вещание) и контролирующими органами. Предмет контроля - соблюдение частными вещателями условий лицензий и требований законов. Таких структур в ФРГ - 15, по числу земель, с учетом того, что в Берлине и в земле Бранденбург существует общая структура - Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB). В ходе поездки знакомство с опытом функционирования этих структур осуществлялось на примере земельного ведомства по радио и телевидению земли Северный Рейн-Вестфалия (Дюссельдорф).

            Но, как это постоянно подчеркивалось принимающей стороной, различия в правовой базе и организации деятельности всех 15-ти земельных ведомств по радио и телевидению хотя и существуют, но весьма несущественные. Основными направлениями контроля этих земельных ведомств являются следующие:

            -   условия получения и демонстрации рекламы;

            -   выполнение требований по защите молодежи;

            - выполнение частными телерадиовещателями программных
                обязательств, носящих общественный характер.

            С учетом того обстоятельства, что телерадиоэфир практически не признает ни государственных, ни внутрифедеральных границ интересен опыт объединения и координации усилий всех 15-ти земельных ведомств ФРГ по радио и телевидению. Формой такого объединения и координации усилий выступают ежегодные специализированные (по направлениям работы) конференции представителей всех 15-ти земельных ведомств. Также представляет практический интерес такая форма осуществления контроля, используемая этими ведомствами, как подключение к этой деятельности будущих юристов и журналистов на началах почасовой оплаты. Студенты определенное время прослушивают радиопередачи или просматривают телепередачи (с параллельной их записью на пленку) определенных вещателей и на специальных бланках фиксируют наличие или отсутствие нарушений. Эти бланки и аудио или видеозаписи затем передаются в земельное ведомство и по ним принимаются меры воздействия к нарушителям.

Разумное сочетание регулирования и саморегулирования

деятельности прессы

            В послевоенном немецком праве и доктрине возобладала точка зрения о возможности существования государственных СМИ только в виде исключения из общего правила о независимости СМИ от государства. В одном из решений ФКС, касающемся прессы, прямо указывается, что ей гарантируется “самостоятельность как института... от получения информации  до  распространения новостей и мнений”. Практическая реализация этого принципа проявляется не только в ограничении возможностей государства законодательно ущемлять свободу массовой информации (в этом случае включается механизм обжалования такого рода попытки в ФКС), но и в ограничении возможностей воздействовать на прессу через средства контроля за соблюдением ею требований действующих правовых и моральных норм. В силу этого обстоятельства, германская система контроля за деятельностью прессы представляет собой очень сложно и тонко организованный механизм, включающий в себя большое количество элементов “сдержек и противовесов”, препятствующих чрезмерному государственному или политическому влиянию на прессу через процедуры осуществления контроля за ее деятельностью.

Совет по прессе - Presserat.

            Он был образован еще в 1956 г. как структура самоконтроля деятельности печатной прессы по образцу английского General Council of the Press. В 1985 г. подвергся коренной структурной реорганизации, в результате которой потерял права “зарегистрированного объединения”, но освободился от решения организационных вопросов своей деятельности. Как мне было подчеркнуто в ходе посещения офиса Совета по прессе в Бонне, Совет - это достаточно старая, но смотрящая вперед организация. Учредили “новый” Совет по прессе образца 1985 г. 4 организации: Союз издателей газет, Союз издателей журналов, немецкий союз журналистов (с 1951 г. действует как профсоюз журналистов) и профсоюз IG - Medien - работников масс-медиа и культуры. Каждая из этих организаций выделяет по
два представителя в головной Совет и эти 8 человек выбирают собственно  Совет по прессе, состоящий из 10 журналистов и 10 издателей. Срок их компетенции - два года. Статус этой работы - общественный. У совета по прессе две основных задачи: защищать свободу прессы от внешних опасностей, а также критически относиться к собственным ошибкам и принимать меры по их исправлению. Практическим решением второй задачи занимается специальная структура Совета, называемая Комитетом по жалобам. В нем 10 членов: 5 журналистов и 5 издателей. Функционирует с 1973 г. и рассмотрел за это время более 400 тысяч обращений. Практика работы этого Комитета, и с точки зрения ее процедурных сторон и с точки зрения средств воздействия к нарушителям, очень близка к соответствующей практике Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

            Скажем, как и у нас основным средством воздействия к нарушителям публицистических принципов (этического кодекса немецких журналистов) является воздействие через публичную огласку самого факта нарушения. Печатное СМИ, преступившее требования этического кодекса, обязано опубликовать решение Комитета по жалобам Совета по прессе, содержащее аргументированный анализ этого нарушения и вердикт по его поводу (выговор, порицание, замечание).

            Также как и у нас немецкие журналисты могут сопроводить публикацию текста такого решения своим, чаще всего, “оправдательным” комментарием, но без уничижительных оценок самого Совета по прессе в духе: “А ты кто такой?”.

            Сами нарушения, за которые наказывает Совет по прессе? в своем большинстве по нашим меркам, что называется, мелковаты. Так, в частности, газета “Фракфуртер Альгемайне” получила gjрицание от Совета по прессе за то, что опубликовала неподписанное письмо от имени 28 своих читателей-гимназистов. Письмо содержало поддержку действий группы юношей-турков, избивших по дороге в гимназию одного из гимназистов. По мнению Совета по прессе под читательскими письмами всегда должна стоять подпись их авторов. Очень часто печатные СМИ наказываются за какие-то словесные обороты или карикатурные изображения, тем или иным образом задевающие чувства верующих.

            Весьма интересна модель финансирования деятельности немецкого Совета по прессе. Кроме учредителей, в финансировании этой общественной организации с 1976 г. принимает участие и государство. Парламент ФРГ 18 июля 1976 г. принял об этом специальный закон.

            В 1996 г. Совет по прессе принял новую редакцию, существующих с 1973 г. под названием “Публицистические директивы”, Кодекса немецкой прессы (принципы журнализма). Этот документ играет роль 

некого морального ориентира, определенных обязательств немецких журналистов перед обществом и государством.

Совет общественно-правовой телерадиокампании -

Rundfunkrat.

Члены этого совета должны представлять в нем интересы широких общественных слоев. Они либо избираются земельными парламентами, либо прямо назначаются партиями, религиозными общинами, различными общественно значимыми в данной земле организациями.

            Так, состав Совета Западногерманского радио (WDR) формируется на 6 лет и состоит из 12 депутатов ландтага (парламента) земли Северный Рейн-Вестфалия, 20 представителей общественных организаций и 9 членов - персональных представителей мира науки, культуры и искусства. При Совете имеются комитеты по различным специальным вопросам его компетенции, выполняющие функции консультативных структур Совета. Совет принимает решения по всем важнейшим вопросам деятельности данного телерадиовещателя: утверждает бюджет, определяет и корректирует основные принципы содержания программ, назначает членов Административного Совета телерадиовещателя, в ведении которого находятся вопросы кадровой политики, одобряет кандидатуру главного должностного лица телерадиокампании - интенданта.

Совет земельного ведомства по радио и телевидению

            Все эти ведомства по немецкому праву представляют собой так называемые компании публичного права, обладающие широкими правами на самоуправление. Существуют две модели формирования руководящего органа такого ведомства - Совета, комитета, президиума. Первая модель - представительская - являет собой                     кальку с модели формирования Совета общественно-правовой телерадиокомпании. Так, в структуре соответствующего ведомства земли Северный Рейн-Вестфалия (Die Rundfunkkommission der LfR) - 45 членов. Они представляют как земельный парламент (13 членов), так и самые различные релевантные общественные группы этой земли (32 члена).

            Вторую модель, только еще получающую распространение, можно назвать профессиональной. В ее рамках членов руководящего Совета ведомства избирает парламент земли на основании критерия профессиональности и компетентности. Примером такого варианта является Совет ведомства по радио и телевидению земель Берлин-Бранденбург. По Государственному договору Берлин-Бранденбург в области радио и телевидения от 29 февоадя 1992 г. из семи членов этого Совета три человека выбираются двумя третями членов парламента Берлина и три - земельным парламентом земли Бранденбург. Седьмой член Совета, который одновременно является его председателем, выбирается обоими парламентами земель.

            Собственно государственный контроль деятельности земельных ведомств по радио и телевидению ограничен чисто правовыми вопросами, какие-либо государственные воздействия, влияющие на содержание конкретных решений этих ведомств по вопросам их компетенции, исключены. Независимости этих ведомств от госорганов способствует и система их финансирования. Это твердый процент (2%) от суммы ежегодной абонентской платы, которую платят все физические и юридические лица в Германии за пользование телерадиоприемниками. Тем самым ведомства, контролирующие частных телерадиовещателей, финансово не зависят ни от них, ни от государственных ассигнований. Средства воздействия к нарушителям правовых и моральных норм, имеющиеся в арсенале земельных ведомств по вопросам радио и телевидения несколько шире и разнообразнее чем у Совета по печатной прессе. На первом уровне предусмотрено обычное указание на нарушение. Затем идет - предупреждение. В более серьезных случаях возможно наложение денежных штрафов на нарушителя. Как крайняя мера предусматривается досрочное аннулирование лицензии.

            Недавно обновленный закон о радио и телевидении земли Гамбург предусматривает ступенчатые возможности для санкций - денежные штрафы и приостановление на определенное время выхода телерадиопрограмм, в которых выявлены отклонения от требований правовых норм.

            Таким образом, контрольная деятельность в сфере электронной прессы Германии строится на разумном балансе регулирующих (внешнее воздействие) и саморегулирующих (элементы самоконтроля) начал. Как в случае контроля за деятельностью общественного телевидения и радио, так и в случае контроля за деятельностью частных телерадиовещателей сами контрольные институции не имеют чисто государственного статуса, представляя собой комбинацию общественно-государственных начал, общественно государственную форму регулирующего воздействия.

Выводы и предложения

            1. Ознакомление с Германской системой обеспечения свободы массовой информации и регулирования деятельности прессы показывает, что эта система достаточно эффективно обеспечивает как свободу массовой информации, так и режим реальной ответственности за возможные случаи злоупотребления этой свободой.

            2. Практика ознакомления российских специалистов с опытом функционирования подобного рода систем в странах Совета Европы, предусматриваемая в планах Директората по правам человека Совета Европы, представляется весьма положительной и полезной. Она позволяет последовательно расширять и углублять конкретное участие соответствующих российских структур в деятельности Совета Европы, творчески воспринимать европейский опыт, оптимизировать варианты решения сходных политико-правовых и морально-правовых проблем в сфере массовой информации в России и в других странах Совета Европы.

            3. Знакомство с опытом немецких структур, участвующих в регулировании деятельности средств массовой информации позволяет обозначить ряд конкретных направлений возможного заимствования немецкого опыта.

            а) Расширение практики (и, прежде всего, увеличение тиража) издания Бюллетеня Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, оперативно отражающего практику ее деятельности;

            б) более активное привлечение к деятельности СПИС студентов юристов и журналистов, особенно слушателей школы права СМИ, действующей при факультете журналистики МГУ им. М.В.Ломоносова;

            в) активизация усилий по распространению опыта разрешения информационных споров, накопленного Судебной палатой в регионах России. И, прежде всего, поддержка совместной инициативы правозащитных и властных структур Татарстана по созданию Судебной палаты о информационным спорам при Президенте Республики Татарстан;

            г) постановка и обсуждение вопроса о целесообразности создания спецализированной структуры Судебной палаты по рассмотрению споров в сфере телерадиовещания;

            д) проработка возможностей перевода и издания на русском языке основных решений ФКС Германии, касающихся вопросов регулирования деятельности СМИ.

            4) С учетом продолжения практики знакомства членов СПИС с опытом деятельности близких ей по компетенции структур в странах Совета Европы стоило бы обсудить вопрос о возможности проведения под эгидой Совета Европы международного симпозиума или конференции представителей такого рода структур с обсуждением проблем гармонизации и оптимизации регулятивной деятельности в сфере СМИ в условиях перехода к мировому информационному обществу. Научно-организационным центром по подготовке этого мероприятия мог бы стать Европейский институт СМИ (EMI) в Дюссельдорфе. Имевшее место в ходе данной поездки обсуждение различных вариантов расширения нашего сотрудничества с директором этого института проф.Б.-П.Ланге позволяет надеяться на его поддержку этой идеи.