О СОСТОЯНИИ ДЕЛ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 С СОБЛЮДЕНИЕМ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В 1998 ГОДУ

(Доклад Судебной палаты по информационным спорам

при Президенте Российской Федерации)

ВСТУПЛЕНИЕ

            Любой демократический режим - парламентский, президентский или сохраняющий монархию - немыслим без свободы слова и независимой прессы. Это Россия поняла. Единственным, быть может, реальным результатом демократических и правовых реформ стало именно это - свобода слова и прессы. В Конституции ясно и четко закреплено право народа на получение правдивой и объективной информации о всех событиях, происходящих в стране, и их независимой оценки в СМИ. Критическое отношение к власти - не только право, но и сущность деятельности СМИ в демократическом государстве.

            Между тем, в минувшем году, особенно после августовского кризиса, после того, как удалось погасить хронический конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти, обострилось их противостояние свободной прессе. В “кулуарах” Государственной Думы обсуждаются проекты дополнений и изменений к Закону о СМИ, имеющие целью ограничить свободу слова и печати; отдельные депутаты и целые фракции под разными благовидными предлогами высказываются за фактическое восстановление цензуры. Более осторожные, - “надо объективно освещать события”, “не раскачивать лодку” - но такие же мотивы звучат в высказываниях  некоторых правительственных чиновников.

            При этом муссируется тезис о том, что государственные СМИ (или пользующиеся государственной поддержкой) не должны быть столь же свободны в критике властей, как СМИ, имеющие частных хозяев. Такое деление средств массовой информации неправомерно и не отвечает демократическим принципам. Свобода печати - абсолютна. Это конституционная норма. Независимость суждений журналистов и авторов, выступающих в СМИ, не должна зависеть от источников финансирования.

            Власти пытаются ограничить независимость СМИ путем административного или финансового давления. Делается это под псевдозаконными предлогами: расторжение арендных договоров на помещения редакций,  выход из состава учредителей, смещение неудобных редакторов и т.д. Как правило, такие действия местных администраций диктуются партийными интересами или амбициозными претензиями на непогрешимость, доставшиеся нынешнему начальству от партийно-советского режима. Особенно страдают от таких притязаний районные газеты, которым трудно выжить без государственной поддержки, а также небольшие телерадиокомпании. Федеральные правительственные органы, от Госкомпечати до прокуратуры, должны решительно пресекать подобные действия местных администраций, обеспечивать неукоснительное действие законодательства о СМИ вопреки партийным интересам и амбициозным пристрастиям.

            Необходимо признать, что сами журналисты, обретя свободу,  не всегда с ней справляются. Погоня за сенсацией как самоцель, публикация компрометирующих материалов по заказам, скрытая оплачиваемая реклама - все это становится повседневной практикой. Бороться с такими явлениями путем запретов, использования финансовых и административных рычагов и недопустимо, и бесполезно. Поэтому надо решительно отвергнуть все попытки законодательно или административно ограничить свободу печати, даже если она допускает крайности. Единственный путь нейтрализации таких проявлений, достойный государства, - это регулярное обеспечение СМИ полнообъемной и достоверной информацией. Ведь многие спекулятивные публикации авторы и редакции объясняют тем, что не имея возможности получить достоверную информацию об общественно значимых событиях, вынуждены получать ее из своих источников, строить собственные прогнозы, “ловить” слухи и т.д.

            Государственные органы, ведомства, особенно силовые структуры, обязаны наладить функционирование пресс-служб, органов по связям с общественностью в демократическом и правовом режиме. До сих пор пресс-службы многих ведомств свою цель видят не столько в распространении объективной информации, сколько в ее сокрытии и искажении. Это неизбежно ведет к тому, что одни  журналисты начинают добросовестно пользоваться слухами, домыслами и  гаданиями, а другие просто ищут здесь оправдание откровенным спекуляциям.

            Свобода прессы предполагает свободу пользования информацией, которая находится в ведении государственных структур. Поэтому та информация, которая не находится под запретом закона, должна беспрепятственно представляться СМИ.

            Нуждается в более четком регламентировании аккредитация журналистов и СМИ в государственных структурах. Абсолютно недопустима дискриминация СМИ по мотивам партийной принадлежности, критической направленности, а тем более неугодности властям.

            Таковы общие проблемы, которые можно увидеть из анализа взаимоотношений прессы и общества, СМИ и власти. Для их решения необходимо предпринять некоторые меры законодательного, административного и профессионально-этического характера.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В СФЕРЕ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

            Прошедший год не был ознаменован принятием российским парламентом новых серьезных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере массовой информации. Если не считать решение о продлении еще на три года действия Федерального закона Российской Федерации “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, принятого парламентом в декабре 1995 г. сроком до 31 декабря 1998 г. Вместе с тем, соответствующая законотворческая работа в Государственной Думе пусть и не очень активно, но велась.

            Это, во-первых, подготовка по второму чтению проекта Федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании” (первое чтение 3 сентября 1997 г.) и проекта Федерального закона
“О праве на информацию” ( первое чтение 16 сентября 1997 г.).

            Во-вторых, прошел процедуру первого чтения  законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации  “О средствах массовой информации”. 11 февраля 1998 г. Государственная Дума приняла в первом чтении еще один проект Федерального закона -  “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации”. Оба законопроекта привлекли к себе  общественное внимание. И породили серьезные  опасения относительно рецидива цензуры.

После принятия законопроекта “О телевизионном вещании и радиовещании” в первом чтении практически весь 1998 год велась серьезная работа по подготовке проекта ко второму чтению.  По сравнению с проектом, который был ранее отклонен Президентом Российской Федерации, вынесенный на второе чтение текст претерпел значительные изменения. Была изъята глава об органах государственного и общественного регулирования в области телерадиовещания. Депутаты, как впрочем и все заинтересованные  стороны, так и не пришли к взаимопониманию по одной из главных составляющих проекта - статусе и полномочиях Федеральной комиссии по вещанию. На обсуждение во втором чтении был вынесена следующая позиция: ”Лицензирование телевизионного вещания и радиовещания осуществляется лицензирующим органом в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании и настоящим Федеральным законом, устанавливающим особенности лицензирования в области телевизионного вещания и радиовещания”.

По сути данной нормой закрепляется ныне существующее положение. Право на осуществление телерадиовещания на территории Российской Федерации   предоставляет Правительство РФ в лице Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию. Однако, ввиду отсутствия достаточной нормативной базы, создается благоприятное поле для коррупции, допускается вольная трактовка конституционных норм о правах и свободах граждан, вмешательство в процесс выбора вещателей. Как правило, лицензии на вещание выдаются без проведения соответствующего конкурса, чем игнорируются интересы телезрителей и радиослушателей.

Закон “О телевизионном вещании и радиовещании” должен снимать противоречия между  административной практикой и потребностью в гибком и эффективном правовом регулировании этой специфической области массовых коммуникаций. Однако, при том, что проект закона декларирует свободу телерадиовещания, содействие открытым публичным дискуссиям и защиту вещателей от вмешательства политических сил, роль государства (правительства) необоснованно преувеличена. Государственные органы, осуществляя контроль государственного телерадиовещания, и являясь одновременно лицензионными и регулирующими инстанциями для коммерческого вещания, имеют возможность влиять на содержание программ, что серьезно ущемляет  независимость телерадиовещания и несовместимо с  демократическими принципами массовой информации. Чтобы двигаться к созданию подлинно гражданского общества, уже сегодня необходимо создавать систему телерадиовещания, защищенную от политического и административного вмешательства, действующую только в интересах телезрителей и радиослушателей. Для этого необходим независимый орган регулирования и контроля телерадиовещания в соответствии с общепринятыми  в мире демократическими нормами.

Заслуживают внимания предусмотренные законопроектом  вещательные организации  различных форм собственности, а также многообразие их  организационно-правовых форм, возможность вещания физическим лицом. Движением вперед была бы предоставляемая проектом возможность перехода от правительственного и  государственного вещания к принятому во многих странах развитой демократии общественному вещанию, когда вещатель образуется и действует как институт общества, управляется обществом и им финансируется за счет абонентной платы.

Еще в декабре 1994 г.  на 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага) была принята резолюция о  расширении свободы массовой информации. Министры государств-участников обязались обеспечить функционирование службы общественного вещания, в том числе путем учреждения надежного механизма финансирования. Комитет Министров Совета Европы рекомендовал государствам-участникам ввести в свои законы правила, обеспечивающие редакционную независимость и институциональную автономию общественных вещателей.

Норма 26-й статьи  рассматриваемого законопроекта - “Общественный вещатель” - первый шаг на пути создания в России подлинного общественного сектора телевещания. Чтобы этот шаг не стал и последним,  необходимо как можно скорее принять специальный закон о телевидении, которое было бы подвластно только обществу.

            Непозволительно долго затянулась работа над проектом Федерального закона “О праве на информацию”, в разработке которого, выполняя поручение Президента РФ, ведущую роль сыграла Судебная палата. Проект данного закона  успешно (74,4% участников голосования проголосовали “за”) прошел  первое чтение 16.09.97 г. Затем начался сбор поправок, изменений и дополнений. Таблица,  подготовленная рабочей группой с участием членов Судебной палаты,  насчитывает около двухсот поправок. К сожалению, рабочая экспертная группа Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы, призванная доработать  законопроект для  второго чтения, была сформирована лишь в ноябре 1998 г. Основная задача этой группы состоит в оснащении законопроекта  максимально четким механизмом его реализации,  нормативными предписаниями, направленными на обеспечение  режима информационной открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

            Идея серьезной модернизации действующего с 8 февраля 1992 г.  Закона  “О средствах массовой информации”  овладела “широкими депутатскими массами” (не только Государственной Думы) еще в 1997 г. Проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” первое чтение прошел  14 января в 1998 г. В печати (“Российская газета”, 10 февраля 1998 г., бюллетень “Законодательство и практика СМИ”, выпуск 1-2, январь-февраль 1998 г.) появилась критическая оценка этого законопроекта в статье под характерным заголовком “Пора ли “священной корове” на бойню, или что таит модернизация закона о СМИ?”. Авторы - известные в этой сфере специалисты - Юрий Батурин, Михаил Федотов и Владимир Энтин. “Отцы-написатели”  российского закона “О СМИ” считают, что принятый Государственной Думой 14.01.98  вариант его модернизации, мостит дорогу в ”ад” передела собственности в сфере массовой информации и лишает закон “сколько-нибудь здравого юридического смысла”. Такого рода оценки  не единичны. Многократные публичные, в том числе в прессе, обсуждения законопроекта ни разу не дали явной, убедительной поддержки его со стороны общественности. В ходе подготовки по второму чтению неприятие законопроекта со стороны журналистского сообщества только нарастало. Кульминацией  общественной реакции на законопроект о поправках к Закону о СМИ стала публикация в конце ноября 1998 г. в ряде ведущих изданий “Обращения руководителей средств массовой информации к депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” (см., например, “Российская газета” от 20.10.98 г., “Новая газета”, № 41 за 1998 г.).

            Смысл Обращения в его заключительной части: “У действующего Закона о СМИ действительно есть свои недостатки. Но исправлять их, заполнять в нем пробелы следует, развивая законодательство о средствах массовой информации, а не уничтожая все то, что было оправдано практикой. Причем делать это необходимо с привлечением журналистской и самой широкой общественности. Со своей стороны заявляем, что готовы участвовать в этой работе”.

            По мнению Судебной палаты, необходимость внесения изменений  и дополнений в действующий закон  “О средствах массовой информации”, безусловно, имеется. Вопрос лишь в том, во имя чего вносить эти изменения и дополнения. Ясно, что модификация закона должна преследовать цель усиления правовой защищенности производителей и потребителей массовой информации, согласования их интересов, но никак не ущемления их прав.

            Авторы же законопроекта вознамерились осуществить радикальную реформу по изменению правосубъектности основных участников правоотношений в области массовой информации. Вместо привычного и устоявшегося треугольника “учредитель СМИ - редакция - издатель” появляется фигура “Издателя”, практически единого во всех ипостасях - собственника СМИ. Делается это, якобы, с целью приведения закона о СМИ в соответствие с Гражданским Кодексом РФ и  другими нормативными актами. Между тем,  редакция закона о СМИ  не противоречит указанным актам. Просто у них разные предметы  правового регулирования. Попытки свести правоотношения в сфере массовой информации исключительно к гражданско-правовым отношениям в основе своей ошибочны и вместо упорядочения информационных правоотношений могут серьезно их разрегулировать.

            Кроме того, реализация предлагаемых норм неминуемо повлечет массовую перерегистрацию СМИ с трудно просчитываемыми последствиями. Уже сегодня ясно, что, например, журналистские коллективы редакций не смогут оставаться учредителями своих изданий. Как  в таком случае сложится судьба тысяч изданий, учрежденных именно журналистскими коллективами? И нужна ли сегодня, когда большинство газет и журналов и без того согнулись под тяжестью экономических проблем, подобная “революция”?

            Законопроект содержит запрет на учреждение СМИ банками, иными финансовыми корпорациями. К сожалению,  авторы проекта дополнений и изменений не промерили, насколько  обмелеет и без того слабенький ручеек инвестиций в издательский бизнес. Действующий закон о СМИ, конечно, можно и нужно совершенствовать. Но делать это следует “точечными” новеллами, продиктованными опытом восьмилетней  практики, не ломая при этом  основу.

            Так, например, требует уточнения редакция ст.57 Закона, устанавливающая перечень оснований для освобождения редакции и журналиста от ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих чью-либо честь и достоинство. Очевидно, в этот перечень необходимо включить интервью, как один из наиболее распространенных жанров. Закон должен обязать журналиста  точно, без искажений донести до читателя (зрителя) мнение собеседника, который полностью ответственен за свои откровения. Точно также журналист и редакция не должны расплачиваться за  некорректное содержание дословно воспроизведенного ими чьего-либо выступления на митинге, в зале суда, ином публичном месте.

            Нуждается в более четкой редакции перечень оснований для признания недействительным свидетельства о регистрации СМИ. В частности, одним из таких оснований должно быть следующее - “если оно (свидетельство) выдано ошибочно или в нарушение закона”. Сегодня, в строгом соответствии с буквой закона, регистрирующий орган не может аннулировать свидетельство о регистрации, выданное по недосмотру своего сотрудника или вопреки требованиям закона (например, регистрируется газета с названием, уже имеющимся у другого издания).

            Конечно, эти и другие возможные изменения и дополнения закона о СМИ не столь масштабны, как в предлагаемом ко второму чтению законопроекте, но они продиктованы практическим опытом и направлены на улучшение действующей редакции Закона, а не на коренную его ломку с плохо прогнозируемыми последствиями.

            В этой связи представляется целесообразным создание общественной экспертной рабочей группы по модернизации положений действующего закона Российской Федерации “О СМИ”. Закона, который по праву считается и в России, и за ее пределами одним из базовых демократических  завоеваний.

СМИ И ВЛАСТЬ

            Взаимоотношения между средствами массовой информации и властью, как на федеральном, так и на местном уровне, продолжали развиваться в русле тенденций и проблем, обозначившихся в предыдущие годы. Их анализ мы даем в трех аспектах: доступ СМИ к “властной” информации, государственная поддержка СМИ,  методы ограничения свободы журналистов.

            Главной проблемой остается информационная открытость власти, прозрачность принятия ею решений. В сущности, именно здесь находится предпосылка реализации  конституционных прав и свобод граждан, которые могут реально участвовать в управлении делами государства только в случае  достаточной информированности о действиях и намерениях власти. Средства массовой информации  до сих пор остаются в современной России  практически единственным информационным каналом связи между властью и гражданами.

            Внешне здесь все обстоит благополучно. Исполнительные и законодательные органы, как правило, имеют свои пресс-службы, регулярно проводятся пресс-конференции, рассылают информационные материалы. Но это пока далеко от предоставления СМИ полной и объективной информации. Зачастую журналисты получают лишь поверхностный информационный срез по важным проблемам, а активность в самостоятельном поиске информации со стороны журналистов “в коридорах властей” встречает препятствия.  Государственный или муниципальный служащий, рассказывающий журналисту о работе своего ведомства, - скорее исключение из правил в российской действительности; для чиновников приоритетным остается ведомственный интерес. Журналисты  вынуждены добывать информацию полулегально, что неизбежно ведет к снижению ее достоверности. Не случайно в СМИ можно часто встретить ссылку на “информированный источник”, “компетентное должностное лицо”, “круги, близкие к...”.

            Отсутствие достоверной и объективной информации особенно ощущается в период обострения политической или экономической ситуации. Правдивая информация замалчивается, что приводит к муссированию слухов, а порой и к их созданию. Распространение спекулятивных домыслов редко кто опровергает, в итоге граждане имеют искаженное представление о ситуации в стране или  регионе.
С другой стороны, российское общество, привыкшее за многие десятилетия довольствоваться лишь процеженной информацией, старается прочесть “между строк” и услышать “между слов”.

            В результате складывается общее негативное отношение к власти вообще, скептическое отношение даже к ее положительным шагам, на что справедливо сетовал глава Правительства. Чтобы этого не было,  необходимо  разработать хотя бы минимальные стандарты для всех органов власти по оперативному информированию средств массовой информации.

            Пока органы власти, особенно на местах, действуют по устоявшейся схеме - “держать журналистов на коротком информационном поводке”. Один из примеров - обращение в Судебную палату директора телекомпании “Сети НН” В.Е.Булавинова в связи с тем, что в администрации Нижегородской области отказали журналистам этой компании в присутствии на встрече губернатора области И.П.Склярова с китайскими предпринимателями.  Руководитель пресс-службы губернатора, ссылаясь на отсутствие положения об аккредитации, заявил, что  дело администрации решать, кого из журналистов пускать на официальное и публичное мероприятие. Судебная палата признала действия  официального лица ущемлением свободы массовой информации.

            Поводы для отказа в предоставлении информации конкретным изданиям бывают самые разнообразные, но причина, как правило, одна: отлучение от информации, как наказание  СМИ,  не принимающих  на веру то, что преподносят им органы власти, и имеющих по этим поводам собственное мнение. В Брянской области дело дошло до курьеза: администрация  отказалась дать редакции газеты “Брянское время” официальную информацию в связи с “отсутствием на страницах газеты официальных материалов областной администрации”.

            Иногда журналистов не допускают на “властные” мероприятия, вообще не утруждая себя  какими-либо объяснениями. Так простым запретом  не пустили корреспондентов газет “Смена”, “Новая газета” и “Вечерний Петербург” на совещание, посвященное проблемам медицинских работников Санкт-Петербурга в условиях экономического кризиса. А в Ростове, ссылаясь на режимность объекта, запретили журналистам местных и общероссийских телекомпаний провести видеосъемку акции протеста сотрудников авиакомпании, перекрывших взлетную полосу. В Свердловской области отказали в аккредитации журналисту газеты “Уральская медицина” на том основании, что эта газета - частная.

            Из всего этого напрашивается вывод о несоответствии правил аккредитации журналистов при том или ином органе власти законодательству Российской Федерации о средствах массовой информации. Необходимость более четкой регламентации очевидна. В Нижегородской области, например, недавно приняли    Правила аккредитации журналистов при администрации области, где  требуют от корреспондентов  сведений конфиденциального характера: псевдоним, год рождения, домашний адрес, телефон. В Республике Хакасия в своих правилах аккредитации правительство установило следующие требования: наличие у журналистов профессионального образования или значительного опыта работы, компетентность, способность к анализу получаемой информации. Такие требования дают администрации возможность вмешательства в профессиональную деятельность редакции, что запрещено Законом о СМИ.

            Судебная палата столкнулась и с документально зафиксированными цензурными запретами. В Соглашении об информационном сотрудничестве городской администрации г.Кирова и СМИ содержится требование к журналистам предварительно, до публикации, согласовывать тексты сообщений о прошедших в администрации совещаниях. Судебная палата отметила в своем решении, что такого рода требования прямо подпадают под квалифицирующие признаки цензуры, которая запрещена Конституцией Российской Федерации и законодательством о СМИ.

            Особенно тревожит то обстоятельство, что примеры подобного рода год от года  множатся,  отношения прессы и власти не становятся более цивилизованными. Конечно, нельзя не учитывать объективных противоречий, обусловленных самой природой  этих различных по назначению общественных институтов. Важно, однако, чтобы эти противоречия не обострялись, а  разрешались бы с позиций  единого понимания демократических ценностей и приоритетов.

            Очевидно, что проблема преодоления отчужденности власти и прессы, слом устойчивых стереотипов, определяющих отношения большинства государственных и муниципальных служащих к вопросу о месте и роли средств массовой информации, должны стать важным и самостоятельным направлением государственной  кадровой политики. На федеральном уровне необходимо проводить регулярные образовательные семинары для руководителей пресс-служб органов власти субъектов Федерации, разъяснять им законодательство о средствах массовой информации, а главное требовать  выполнения законоположений в общем-то всем  понятных, мешающих “спокойно жить”  бюрократам.

            Культура общения с прессой должна обеспечиваться и мерами дисциплинарного понуждения чиновников.

            Несмотря на указанные сложности взаимоотношений власти и СМИ в вопросах доступа к информации, существует формальный признак заботы власти о СМИ. Речь идет о Законе “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”. Статья 5 этого закона гарантирует СМИ пользование услугами почтовой, телеграфной и телефонной связи по тарифам, предусмотренным для бюджетных организаций. К сожалению, эти гарантии действуют лишь на бумаге,  большинство средств массовой информации не могут воспользоваться этими льготами. Опять все дело в механизме реализации Закона, вернее, в отсутствии такового.
В федеральном бюджете так и не появилась строка, где бы определялись размеры и порядок финансирования льгот для СМИ в части оплаты услуг почтовой, телеграфной и телефонной связи.

            Судебная палата уже дважды рассматривала обращения журналистов по этому поводу.  И каждый раз, признавая обоснованность претензий Госкомсвязи  на бюджетное покрытие своих убытков, Судебная палата обращалась в Госкомпечати Российской Федерации, ФСТР, другие ведомства с просьбой скоординировать свои усилия и добиться принятия механизма исполнения данного закона. К сожалению, ничего не изменилось. И в этом году федеральный бюджет не предусматривает финансирование  расходов Госкомсвязи на указанные цели.

            Финансирование средств массовой информации остается самой болезненной проблемой во взаимоотношениях власти и СМИ. Особенно это касается  городских, районных, поселковых газет, учредителями которых, как правило, являются органы местной власти. Тенденция, обнаружившая себя в 1997 г., когда “властные” учредители отказывались от учредительства (а значит и от финансирования!) неугодных газет, стала еще более тревожной.

            Действия местных властей по отношению к “своим районкам” продиктованы тем, что редакции, в случае отказа власти от учредительства, не смогут найти альтернативного источника финансирования, так как практически все предприятия российской глубинки зависят от местных администраций, а частный сектор не развит. Нет и достаточного рекламного рынка, который мог бы обеспечить местной прессе относительную финансовую независимость. В таких условиях расцветает произвол учредителя, как это случилось в пос.Шексна Вологодской области. Районное Собрание и глава администрации района В.Д.Бухонин - учредители газеты “Звезда” - решили, что назначать и освобождать редактора будут они сами, не обращаясь к мнению редакции, а когда коллектив  не согласился с этим,  пригрозили редакции прекращением финансирования. В.Д.Бухонин выразился прямо: “Так дальше жить нельзя. Или надо отпускать газету в свободное плавание, или чтобы газета проводила нашу линию. Третьего не дано!” Таким образом, участие органов местного самоуправления в издании газеты было поставлено в прямую зависимость от ее лояльности к  местным властям. Судебная палата считает подобную позицию недопустимой, ущемляющей законное право журналистов на свободные  суждения и оценки, в том числе и о деятельности органов местного самоуправления.

            Такое давление  со стороны “властных” учредителей наблюдается в российской провинции повсеместно. Многие редакции вынуждены смиряться со своим подневольным положением, так как альтернатива ему: гибель издания из-за отсутствия финансирования. Таким образом, функцию специфической цензуры взяли на себя распорядители финансовых ресурсов. При формальной свободе слова и печати  существует ее  подконтрольность местным властям, что строго говоря, гораздо  обременительнее  былого официального “главлита”.

            Помимо законодательного регулирования и административных мер, выход из этого крайне сложного положения необходимо искать на путях корпоративного объединения журналистов и редакций, в выработке договоренностей со своими учредителями и спонсорами. Стратегический смысл таких договоренностей - сохранение свободы массовой информации, в которой сегодня заинтересованы все.

САМОРЕГУЛЯЦИЯ СМИ КАК НЕОТЪЕМЛЕМОЕ УСЛОВИЕ СТАНОВЛЕНИЯ ПОЛНОЦЕННОЙ ЖУРНАЛИСТСКОЙ КОРПОРАЦИИ

            Ответственность - оборотная сторона свободы. Эта формула как нельзя более уместна применительно к деятельности средств массовой информации.

            Выполняя важную социальную миссию индикатора и творца общественного мнения, пресса не может не нести бремя гражданской ответственности. Конечно, есть судебные органы, защищающие права граждан, органы правительственного и парламентского контроля, призванные  противодействовать злоупотреблению свободой массовой информации. Вместе с тем, представляется принципиально важным, чтобы наряду с нормами права действовали бы и нормы корпоративной этики, выработанные самим журналистским сообществом.

            Совершенно очевидно, что только юридическими мерами  невозможно регулировать такой тонкий инструмент как СМИ. К тому же все свидетельствует  о наличии устойчивой тенденции ко все более  жесткой регламентации деятельности журналистов

            Достаточно указать на принятый Государственной Думой в первом чтении проект Федерального закона “О Высшем Совете по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации”. Предполагается создание некоего общественно-государственного образования, наделенного достаточно существенными “карательными” возможностями. При этом критерии, которым собирается руководствоваться этот Совет в оценке нравственной непорочности телепрограмм, весьма размыты, что дает основания опасаться превращения Совета в некую цензурную инстанцию.

            Позитивное право не может и не должно выступать в качестве всеобъемлющего, универсального регулятора общественных отношений. В стране, где есть только государство, где все возможные формы общественной жизни регламентируются исключительно законом, не  сформируется полноценное гражданское общество. В свою очередь, гражданское общество немыслимо без института свободной прессы. Поэтому проблема скорейшего становления дееспособной журналистской корпорации  чрезвычайно актуальна.

            Разговор о корпоративности отечественных СМИ зачастую сводится к теме корпоративной солидарности перед лицом фискальной политики государства, экспансии информационных “олигархов” и прочих напастей.

            Однако общество только тогда  признает журналистское сообщество именно как корпорацию, как социального партнера, когда почувствует желание и умение этой корпорации к самоорганизации, самоочищению на основе внутрикорпоративных норм.           Набор таких норм и правил поведения достаточно очевиден: доносить информацию в полном объеме, отражая все многообразие взглядов, отделять факт от комментария, не пользоваться сомнительными источниками информации, избегать описания или демонстрации чрезмерного насилия и жестокости, не использовать полученную при исполнении служебных обязанностей информацию в корыстных целях, не заниматься скрытой рекламой и т.д. К сожалению, до сих пор о профессиональной саморегуляции журналисты больше говорили, чем что-нибудь делали.

            Однако истекший год ознаменовался явными подвижками в этом  направлении. Приступило к работе образованное Союзом журналистов Большое жюри - орган внутрикорпоративного саморегулирования, рассматривающий конфликтные ситуации нравственно-этического характера, возникающие  в связи с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей. В составе Большого жюри  авторитетные  журналисты, чье профессиональное мнение весьма значимо для коллег.  Уже первые заседания Большого жюри и проявленный к ним интерес свидетельствуют о востребованности этого общественного института.

            Набирает обороты Гильдия судебных репортеров, объединившая наиболее авторитетных журналистов, пишущих на правовые темы, и договорившихся между собой о правилах и нормах на своем поле деятельности.

            Завершена работа над Хартией телерадиовещателей, выработанной по инициативе и при участии ФСТР, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации и ведущих российских телерадиокомпаний. Данный документ содержит выстраданные опытом нормы журналисткой этики, самоограничения, устанавливающие грань дозволенного. Это  осознание журналистами особой миссии телевидения и радио в обеспечении права каждого гражданина на свободу выражения мысли и права общества на полноту информации.

            Это обнадеживающие инициативы. Хотелось, чтобы у журналистского сообщества хватило сил и терпения выходить эти первые ростки, дать им развиться и укрепиться.

СУДЕБНАЯ ПАЛАТА: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ

            Прошло пять лет с момента образования Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Срок достаточный, чтобы подвести некоторые итоги и уточнить ближайшие перспективы.

            Первое и главное: Судебная палата состоялась как государственно-правовой институт, призванный содействовать Президенту России в осуществлении им функций гаранта конституционных прав и свобод в сфере массовой информации.

            Неуменьшающийся год от года поток обращений, востребованность решений Судебной палаты как правоприменителями, так и журналистским сообществом  лучше всяких слов опровергают сомнения скептиков в ее жизнеспособности и необходимости.

            Среди обращающихся в Судебную палату за защитой своих информационных прав - наряду с журналистами и редакциями СМИ - депутаты Госдумы, лидеры общественных объединений, региональные руководители и многие другие. Это свидетельствует о признании  профессионализма Судебной палаты при разрешении информационных споров. Ни разу Судебная палата не дала повода усомниться в собственной объективности из-за принадлежности к структурам президентской власти. И в этом - принципиальная позиция Президента, гарантировавшего полную самостоятельность образованного им органа в рамках установленной компетенции.

            Судебная палата сумела занять собственную, уникальную нишу в информационно-правовом пространстве, не подменяя иные государственные органы и общественные объединения, регулирующие отношения в сфере массовой информации.

            Деятельность Судебной палаты осуществляется, в основном, путем этико-правовой оценки той или иной спорной ситуации в сфере массовой информации и выработки на основе такой оценки, предложений иным государственным органам, редакциям СМИ, другим субъектам информационных правоотношений по действиям, направленным на устранение выявленных нарушений закона, норм профессиональной журналистской этики.

            При этом Судебная палата достаточно органично встроена в систему госорганов, призванных обеспечивать правовое регулирование деятельности СМИ.

            Установились конструктивные  отношения  с Государственным комитетом Российской Федерации по печати и Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию Такое сотрудничество весьма важно, поскольку значительная часть споров, рассматриваемых Судебной палатой, связана как раз с оценкой правомерности решений этих органов по регистрации (перерегистрации) СМИ, выдачи и лишения лицензий на вещание и т.п. Как правило, удается согласовать позиции и найти алгоритм разрешения тех или иных коллизий. С другой стороны, решения Судебной палаты, связанные с нарушениями редакциями периодических СМИ, вещательными организациями требований законодательства, лицензионных условий, становятся основанием для применения указанными контролирующими органами установленных законом санкций.

            Налажено взаимодействие с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Судебная палата регулярно выступает в роли коллективного эксперта по запросам этого государственного органа, связанным с правовой оценкой наиболее сложных коллизий в сфере массовой информации. В свою очередь, при рассмотрении споров, связанных с грубыми нарушениями законодательства о СМИ, норм Конституции России, Палата зачастую ставит перед органами прокуратуры вопрос о необходимости применения к нарушителям предусмотренных законом мер воздействия.

            Важное значение имеет тесное взаимодействие Судебной палаты с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

            Судебная палата рассматривает споры, связанные с реализацией прав участников избирательного процесса на проведение предвыборной агитации, как по их запросам, так и по обращениям Центризбиркома. Часть решений по таким спорам реализуется непосредственно, часть ложится в основу соответствующих решений Центризбиркома.

            Такие же тесные, деловые отношения существуют у Судебной палаты с целым рядом общественных организаций, работающих в сфере обеспечения свободы массовой информации в России. Это, прежде всего, Союз журналистов России, Фонд защиты гласности, Интерньюс, Центр права и СМИ при факультете журналистики МГУ, Комиссия по свободе доступа к информации, Клуб главных редакторов региональных газет, Международный фонд избирательных систем, Институт “Открытое общество”, Фонд “Ноу-Хау” и др.

            Формы взаимодействия различны: рассмотрение дела по запросам этих организаций, совместная подготовка и проведение конференций, семинаров, треннингов и т.п., участие в издательской деятельности, правовая поддержка.

            Важно отметить, что все указанные общественные организации не испытывают в отношении Судебной палаты какого-либо синдрома отчужденности в связи с ее статусом государственного органа. Напротив, воспринимают Палату как партнера в решении общих задач по обеспечению свободы массовой информации, в том числе, во взаимодействии с институтами власти.

            Судебная палата неоднократно выступала с рекомендациями по применению тех или иных норм законодательства о СМИ. Среди таких актов, имеющих весьма существенное значение для правоприменительной практики, можно отметить рекомендации о правовой природе программ телевидения и радио, о правовой природе материалов информационных агентств, о правовом статусе главного редактора средства массовой информации, о применении принципа презумпции невиновности в деятельности журналистов и другие.

            Судебная палата вносит посильный вклад в совершенствование нормативной базы отечественных mass-media. Так, члены Палаты приняли активное участие в разработке проектов законов о рекламе, о праве на информацию, о телерадиовещании, о выборах (в части регулирования предвыборной агитации) и других.

            В этой связи следует отметить продуктивный характер сотрудничества Палаты с Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи, с Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации.

            Пятилетний опыт работы Судебной палаты дает основания внести ряд предложений по дальнейшему совершенствованию ее деятельности, уточнению статуса Палаты как публично-правового института, расширению ее компетенции.

            Прежде всего, представляется целесообразным подумать о расширении состава Палаты за счет включения (на общественных началах) нескольких авторитетных специалистов в области права и журналистики, представителей журналистских организаций. Это внешне простое (и не требующее, кстати, дополнительных бюджетных  ассигнований) решение может иметь большой смысл с точки зрения укрепления позиций Палаты, ее пограничного положения между государством и гражданским обществом. Расширение общественного представительства в Судебной палате безусловно придаст дополнительную авторитетность ее решениям, как правило, не имеющим в силу своей правовой природы императивного характера.

            Может быть расширена и компетенция Судебной палаты. Так, ей может быть делегировано право рассматривать споры, связанные с неисполнением государственными органами, органами местного самоуправления требований федеральных законов, указов Президента Российской Федерации о средствах массовой информации.

            Данная новелла даст возможность Судебной палате в пределах своей компетенции осуществлять контроль за соблюдением властными институтами установленных обязанностей в отношении средств массовой информации, журналистов, общественных журналистских организаций.

            В частности, есть насущная необходимость осуществлять такой контроль за реализацией (помимо Закона о СМИ, разумеется) норм Закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации”, Указа Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” в части обязанности государственных органов, их должностных лиц надлежащим образом реагировать на критические выступления прессы и т.д.

            Целесообразно также расширить круг субъектов, обладающих правом запрашивать у Судебной палаты экспертные заключения и рекомендации по применению законодательства о СМИ, за счет государственных органов субъектов федерации, органов местного самоуправления, судебных инстанций, общественных объединений, прежде всего, журналистских, а также редакций СМИ.

            На экспертизу Судебной палаты поступают самые разные дела: от анализа положения об аккредитации журналистов, принятого каким-либо государственным органом с нарушениями требований законодательства, до оценки высказываний журналиста в связи с рассматриваемым судом иском о защите чести и достоинства. Не имея формального права выносить экспертные заключения иначе как по запросам федеральных государственных органов, Судебная палата вынуждена ограничиваться разъяснениями, не обладающими надлежащей юридической силой.

            Учитывая, что сегодня перед обществом и государством в полный рост встала проблема противодействия политическому экстремизму, следует максимально задействовать ресурс Судебной палаты в борьбе с этим социальным недугом.

            Можно подумать над привлечением Палаты к работе Комиссии по противодействию политическому экстремизму при Президенте Российской Федерации. Судебная палата могла бы по поручению Комиссии готовить экспертные заключения относительно публикаций в СМИ, разжигающих национальную, религиозную, социальную нетерпимость и вражду, готовить соответствующие рекомендации контролирующим и правоохранительным органам.